∥ 서설

주택법 제11조의3 제1항은 지역주택조합 설립인가를 받기 위해 조합원을 모집하려는 사람은 시장‧군수‧구청장에게 신고하도록 규정하면서, 이미 수립됐거나 수립 예정인 도시‧군계획에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우 등에는 조합원 모집신고를 수리할 수 없도록 규정하고 있다(제11조의3 제5항 제2호).

사업주체가 조합원 모집을 함에 있어, 이미 부지 구역 내 일부가 모아타운 대상지로 선정돼 있는 경우 조합원 모집신고 수리가 불가능한 것인지 실제 사례를 통해 살펴보고자 한다.

 

∥ 사안의 개요

원고는 서울 마포구 일대 1만1685㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’)에서 역세권 장기전세주택을 건립하는 지역주택조합을 설립하고자, 2022년 12월 22일 피고(서울특별시 마포구청장)에게 이 사건 사업구역을 건설예정지로 해 주택법 제11조의3에 따른 지역주택조합원 모집신고를 했다(이하 ‘이 사건 조합원 모집신고’).

한편, 서울특별시장은 2022년 2월 10일 소규모주택 정비사업을 활성화하기 위해 재개발이 어렵고 노후주택 및 기반시설 정비가 필요한 저층주거지를 대상으로, ‘2022년 모아타운(소규모주택정비 관리지역) 대상지 공모’ 공고를 했고, 피고는 이 사건 사업구역 일대에 대해 모아타운 대상지 선정을 신청했으나, 서울특별시장은 ‘지역주택조합 중복 추진 시 주민 간 갈등의 발생이 우려되므로, 자치구에서 정리 후 재신청함이 타당하다’는 이유로 대상지로 선정하지 않았다.

이후 서울특별시장이 2022년 7월 7일 ‘2022년 모아타운 대상지 추가 공모’ 공고를 함에 따라 피고는 2022년 9월 5일 다시 모아타운 대상지 선정을 신청했고, 서울특별시장은 2022년 10월 20일 ‘지역주택조합 사업 중복 문제를 해소하는 것을 전제로 모아타운 관리계획 수립을 추진한다’는 조건부 의결하에 해당 구역을 2022년 하반기 모아타운 대상지로 선정했다.

한편, 피고는 2023년 1월 17일 ‘이 사건 사업구역은 2022년 하반기 선정된 모아타운 구역 내 위치한 지역으로, 현재 소규모주택정비 관리계획 및 관리지역 수립을 위한 절차가 진행 중에 있다’는 사정을 들어 주택법 제11조의3 제5항에 따라 이 사건 조합원 모집신고를 반려했다(이하 ‘이 사건 반려처분’).

이에 원고는 “모아타운 선정만으로는 이 사건 사업구역에 ‘이미 수립됐거나 수립 예정인 도시‧군계획’이 존재한다고 볼 수 없어 이 사건 반려처분은 위법하다”고 주장하면서 피고를 상대로 행정소송을 제기했다.

 

∥ 법원의 판단 (서울행정법원 2024. 10. 11. 선고 2023구합61851 판결)

주택법은 지역주택조합 설립인가를 받기 위해 조합원을 모집하려는 사람은 시장‧군수‧구청장에게 신고하도록 규정하고 있고(제11조의3 제1항), 신고를 받은 시장‧군수‧구청장은 신고내용이 주택법에 적합한 경우에는 신고를 수리하고 그 사실을 신고인에게 통보하도록 규정하고 있으며(제11조의3 제4항), 다만 ‘이미 수립됐거나 수립 예정인 도시‧군계획, 이미 수립된 토지이용계획 또는 이 법이나 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우’ 등에 해당하는 경우에는 시장‧군수‧구청장이 조합원 모집신고를 수리할 수 없도록 정하고 있다(제11조의3 제5항 제2호).

한편, 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법은 소규모주택 정비관리계획의 수립에 대해 시‧도지사의 승인 및 고시가 있은 경우 해당 관리지역 및 관리계획 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법) 제52조 제1항 각호 어느 하나에 해당하는 사항에 관해 국토계획법 제50조에 따라 지구단위계획구역 및 지구단위계획으로 결정‧고시된 것으로 보도록 규정하고 있으며, 국토계획법 제50조는 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 ‘도시‧군관리계획’으로 결정한다고 규정하고 있다.

이 사건 모아타운 선정 및 그에 따른 관리계획이 주택법 제11조의3 제5항 제2호에서 말하는 ‘수립 예정인 도시‧군계획’에 해당하는지 보건대, 다음 ➀~➃와 같은 사정들에 비춰 이 사건 조합원 모집신고 당시 소규모주택 정비관리계획인 모아타운 관리계획이 비교적 가까운 시기에 수립될 것이 예정돼 있고, 그 내용이 어느 정도 구체화돼 있었던 것으로 보이며, 모아타운 관리계획 대상구역의 범위도 예측이 가능할 정도로 특정돼 있어 ‘수립 예정인 도시‧군계획’에 해당한다고 봄이 타당하다.

① 피고는 2022년 상반기에도 서울특별시장에게 이 사건 사업구역이 포함된 부지에 관해 모아타운 대상지 선정을 신청했고, 2022년 9월 5일 서울특별시장에게 모아타운 대상지 추가 공모를 신청해 이 사건 조합원 모집신고 전인 2022년 10월 20일 이미 모아타운 대상지로 선정됐다.

② 2022년 모아타운 추가 공모 공고와 보도자료에 따르면, 자치구에서 신청한 대상지가 모아타운 대상지로 선정될 경우 서울특별시에서 모아타운 관리계획 수립에 필요한 비용 일부를 2023년 상반기에 자치구에 지원하고, 자치구에서 모아타운 관리계획을 수립하면, 서울특별시가 2023년 하반기부터 순차적으로 대상지를 모아타운으로 관리지역으로 지정하는 것을 예정하고 있었다.

③ 서울특별시장은 자치구로부터 모아타운 대상지를 공모하면서 공모신청서에 모아타운 사업계획서를 첨부해 제출하도록 했고, 자치구에서 신청한 모아타운 대상지에 관해 ‘소규모주택정비사업 연계 가능성, 주차난 심각 여부, 공원‧녹지 조성 여부, 다세대 등 주택 밀집 여부, 과소필지 비율, 대상지 노후도와 면적’ 등을 평가해 모아타운 대상지를 선정하고 있으며, 이를 평가하기 위해 모아타운 대상지를 신청하는 자치구에 평가배점 기준별 근거자료 등을 제출하도록 했는바, 피고가 모아타운을 신청할 당시에도 해당 부지에 관해 어느 정도 구체적인 사업계획이 존재했던 것으로 보인다.

④ 피고는 이 사건 반려처분으로부터 4개월 뒤인 2023년 5월 16일 모아타운 관리계획 수립 용역에 관한 입찰을 공고했고, 동년 11월 29일 모아타운 관리계획의 수립을 위한 용역계약을 체결했으며, 2024년 6월경에는 모아타운 관리계획안이 작성됐다.

따라서 이 사건 사업구역은 수립 예정인 도시‧군계획에 따라 해당 주택건설대지에 조합주택을 건설할 수 없는 경우에 해당하고, 피고는 주택법 제11조의3 제5항 제2호에 따라 원고의 이 사건 조합원 모집신고를 수리할 수 없으므로, 피고의 이 사건 조합원 모집신고 반려처분에 위법이 있다고 볼 수 없다.

 

∥ 검토

주택법 제11조의3 제5항 제2호는 이미 수립됐거나 수립 예정인 지구단위계획을 비롯한 도시관리계획의 구체적인 대상지역 일부 또는 전부가 해당 주택조합의 사업부지와 중복됨으로써 그 주택조합이 시행하고자 하는 주택건설이 불가능한 경우 조합원 모집 신고를 수리하지 아니함으로써 해당 조합의 설립을 미리 저지하고자 함에 그 취지가 있다. 즉 위 조항은 조합설립 후 사업이 불가능해지거나 지연됨으로 인해 조합원들에게 발생할 수 있는 불측의 피해를 사전에 예방하기 위한 차원에서 비롯된 것이다.

여기서 말하는 ‘도시ㆍ군계획’이란 행정청이 도시의 발전방향이나 공간구조의 형성에 관한 방향을 제시함으로써 하위 행정계획 수립의 가이드라인을 제시하는 추상적 방침이나 지침으로서의 행정계획이 아니라, 국토계획법 등 관련 법령에서 정한 행정계획, 즉 이른바 ‘법정계획’ 중에서도 일반 국민에게 직접 구속력이 있는 행정계획에 한정된다고 봐야 한다. 이러한 측면에서 서울특별시의 모아타운 선정 및 그에 따라 수립이 예정돼 있는 관리계획은 주택법에서 지칭하는 ‘이미 수립됐거나 수립 예정인 도시‧군계획’에 충분히 포섭될 수 있다고 할 것이므로, 지역주택조합 초기 단계에서 사업성 검토 시 이와 같은 점을 유념할 필요가 있다.

출처 : 도시뉴스(http://www.dosinews.com)